El Tribunal de Justicia de la Unión Europea declara contrario al Derecho de la Unión el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado legislador previsto en las Leyes 39/2015 y 40/2015 (STJUE de 28 de junio de 2022. Asunto C-278/20).

La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) del pasado 28 de junio ha declarado el incumplimiento del principio de efectividad por parte de la normativa española sobre responsabilidad patrimonial en caso de daños derivados de la aplicación de normas contrarias al Derecho de la Unión Europea (DUE).

De esta forma, la Gran Sala del TJUE obliga a España a eliminar los requisitos recogidos en las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), para que los particulares puedan obtener una reparación de los daños sufridos por parte del Estado legislador por el incumplimiento de la normativa comunitaria.

Conviene recordar que el artículo 32.5 de la LRJSP establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión, es procedente indemnizarla cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. Además, es necesario que, en ese recurso, el particular haya alegado la infracción del Derecho de la Unión que posteriormente sea declarado.

El mismo precepto también exige, de acuerdo con jurisprudencia consolidada del TJUE (Sentencias de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame –asuntos C-46/93 y C-48/93–, de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas –asunto C-5/95– y de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales –asunto C-118/08–), que:

  1.  la norma en cuestión confiera derechos a los particulares;
  2. el incumplimiento sea suficientemente caracterizado; y
  3. exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable y el daño sufrido por los particulares.

A lo establecido en el párrafo anterior, el artículo 34.1 de la LRJSP y añade otro obstáculo más al resarcimiento del particular, puesto que dispone que únicamente serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

Por último, es necesario recordar que el artículo 67 de la LPACAP establece que el derecho a reclamar prescribe en el plazo de un año desde la publicación de la sentencia en el Diario Oficial de la Unión Europea.

La regulación configurada por estos preceptos fue puesta en duda en el marco del recurso interpuesto por la Comisión Europea en fecha 24 de junio de 2020 contra el Reino de España, que alegó el incumplimiento de los principios de equivalencia y de efectividad de la Unión.

En este contexto, el TJUE ha apreciado el incumplimiento del principio de efectividad, según el cual los requisitos para el resarcimiento no pueden ser articulados de modo que, a la práctica, hagan imposible o excesivamente difícil la obtención de la indemnización. Concretamente, el Tribunal ha declarado que los siguientes requisitos son contrarios al derecho comunitario:

  • Existencia de una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada.

El Tribunal afirma que, supeditar la reparación del daño que haya causado el Estado al particular con motivo de la infracción del Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa por parte del TJUE del referido incumplimiento, es contrario al principio de efectividad. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal (Sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier -asunto C-445/06-), no es indispensable que este Tribunal se haya pronunciado para que pueda determinarse la existencia de una infracción suficientemente caracterizada del derecho de la Unión.

Con la eliminación de este requisito, cualquier particular perjudicado puede obtener la reparación del perjuicio, siempre que siga respetando el resto de requisitos que exige la ley, incluso cuando no existe una sentencia que declare la infracción del DUE.

  • Obtención, en cualquier instancia, de una sentencia firme desestimatoria del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin que se haya establecido ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión y no haya una actuación administrativa impugnable.

 El Derecho de la Unión no se opone a que las normas nacionales requieran haber ejercido una acción judicial para poder obtener la reparación del perjuicio. Sin embargo, de conformidad con la configuración de la normativa española, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al DUE sin que exista una actuación administrativa impugnable, el particular perjudicado no puede interponer un recurso.

En este sentido, el Tribunal ha declarado que este requisito infringe el principio de efectividad y manifiesta que se debe prever una excepción para los supuestos como el mencionado, donde el ejercicio de la acción no puede exigirse razonablemente a la persona perjudicada.

Hay que poner de relieve que, en este punto, la sentencia se ha apartado de las Conclusiones del Abogado General, quien había sostenido que el requisito según el cual el particular debe haber alegado la infracción del Derecho de la Unión en el marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, era contrario al principio de efectividad. De acuerdo con el escrito de conclusiones, no se puede reprochar a un particular el no haber identificado a sí mismo la disposición del DUE infringida, lo que supondría una carga que va más allá de la diligencia que razonablemente le es exigible. Sin embargo, el TJUE no ha considerado que este requisito infrinja el derecho comunitario y, en consecuencia, no será necesario eliminarlo del procedimiento para la reclamación.

  • Reclamación en el plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin alcanzar a aquellos supuestos en los que no exista esta sentencia.

 Tal y como se ha dicho con anterioridad, la publicación de dicha sentencia en el DOUE no puede constituir el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción para reclamar responsabilidad, porque hay casos en los que no existirá. Consecuentemente, no se puede subordinar la reparación del daño al requisito de reclamar la responsabilidad dentro del plazo de prescripción de un año en aquellos casos en los que no exista una sentencia del TJUE que haya declarado el incumplimiento, hecho que determinará la modificación del artículo LPACAP.

 Limitación de la indemnización a los daños producidos dentro de los cinco años anteriores en la fecha de la citada publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

 La reparación de los daños causados a particulares por infracciones del Derecho de la Unión debe ser proporcional al perjuicio sufrido en el sentido de que debe permitir, de ser necesario, compensar íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos. Por este motivo, la sentencia declara que la exigencia de haber obtenido una sentencia del TJUE que declare el carácter contrario al DUE de la norma y la exigencia de sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación que ocasionó el daño hacen que, a la práctica, sea imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización que pueda compensar los perjuicios sufridos, especialmente si se tiene en cuenta la limitación de la reclamación a los cinco años anteriores de la publicación de la STJUE.

Además, como se ha dicho con anterioridad, incluso si este requisito permitiera conseguir la reparación de los daños sufridos, tampoco se entendería conforme al Derecho de la Unión en la medida en la que no prevé una excepción para los casos en los que no exista la sentencia del TJUE que declare la infracción del DUE.

Por otra parte, el TJUE no considera que la normativa española infrinja el principio de equivalencia, según el cual, la legislación nacional, no puede tratar las reclamaciones basadas en el derecho comunitario de forma menos favorable que las reclamaciones similares de derecho interno.

La Comisión había alegado la infracción de este principio por el hecho de que la responsabilidad basada en la infracción del DUE exige los requisitos derivados de la jurisprudencia del TJUE que se han mencionado con anterioridad (Brasserie du pêcheur y Factortame –asuntos C-46/93 y C-48/93–, de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas –asunto C-5/94– y de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales –asunto C-118/08–), y la basada en inconstitucionalidad no.

El Tribunal considera que los Estados pueden prever los requisitos que estimen pertinentes para el nacimiento del derecho a la reparación, y que el principio de equivalencia únicamente puede entrar en juego una vez se haya apreciado la existencia del derecho al resarcimiento.

Por lo tanto, los Estados miembros pueden permitir que nazca un derecho de indemnización conforme a los requisitos más favorables que los previstos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sin que se produzca una vulneración del principio de equivalencia. En consecuencia, que la reclamación de responsabilidad basada en la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley prevea menos requisitos que la basada en el derecho comunitario para que nazca la acción de reclamación, es conforme al DUE.

A lo anterior se debe añadir que, aunque el debate de la sentencia se ciñe a determinar el incumplimiento del Derecho de la Unión, por medio de los mismos preceptos también se regulan los requisitos para el resarcimiento de los daños derivados de la aplicación de una norma declarada inconstitucional. En este sentido, es cierto que el TJUE no obliga a cambiar estas determinaciones. Pese a lo anterior, habrá que ver si los cambios que necesariamente deberán producirse en la regulación de estos preceptos supondrán, también, una nueva configuración para la reclamación derivada de los daños sufridos por una norma con rango de ley declarada inconstitucional.

En efecto, puesto que estos requisitos han sido declarados contrarios al DUE porque imponían a los perjudicados una carga desproporcionada y contraria al principio de efectividad, es razonable pensar que también resultar contrarios al principio de responsabilidad de los poderes públicos y a la tutela judicial efectiva garantizados por la Constitución. En consecuencia, esta sentencia podría suponer la apertura de una vía para la modificación de esta regulación por medio de una posible cuestión de inconstitucionalidad planteada ante el Tribunal Constitucional.

En definitiva, queda por ver cómo encajará el legislador esta sentencia para reconfigurar el procedimiento previsto en las leyes LPAC y LRJSP, y qué pasará con las reclamaciones que se planteen hasta que el legislador español haya adaptado la normativa a la sentencia del TJUE. En este sentido se recuerda que, si España no suprime los requisitos mencionados y la Comisión considera que se ha incumplido la sentencia, esta podrá interponer nuevo recurso solicitando que se le impongan las sanciones pecuniarias que correspondan. 

 

Júlia Arbós Aguilar
PAREJA & ASSOCIATS, ADVOCATS

S TJUE 28_6_2022