COMENTARIOS SOBRE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 120/2024, DE 8 DE OCTUBRE, POR LA QUE SE DECLARAN INCONSTITUCIONALES LOS ARTÍCULOS 1.3, 7, 11, 12 Y LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA ÚNICA DE LA “Ley 1/2022, del 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016 para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda.”
Tres meses después de la aprobación de la Ley 1/2022, del 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016 para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda (desde ahora, Ley 1/2022), el Partido Popular interpuso un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra la totalidad de la Ley y, subsidiariamente, contra los artículos 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12 y la disposición transitoria única. Los dos ejes para impugnar la Ley eran: I) considerar que Ley regula las condiciones básicas del derecho de propiedad en Cataluña y restringe desproporcionadamente la facultad de los propietarios para reivindicar su dominio, lo que supone una vulneración del artículo 149.1.1 CE en relación con los artículos 14 (derecho a la igualdad), 33 (derecho a la propiedad privada) y 139 de la CE (todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones a cualquier parte del territorio); y II) considerar que se invadían diferentes competencias exclusivas estatales.
La Generalitat, por su lado, haciendo remisión al contexto de emergencia de vivienda, justificaba el texto de la Ley 1/2022 y afirmaba que únicamente se desarrollaban las competencias del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no vulnerando, en ningún caso, la CE. Concretamente, estimaba que las medidas adoptadas se circunscribían dentro de la función social del derecho a la propiedad.
El Tribunal Constitucional, entrando a valorar los motivos expuestos al recurso de inconstitucionalidad, estima parcialmente el mismo y declara inconstitucionales los artículos 1.1, 1.3, 7, 11, 12 y la disposición transitoria única de la Ley 1/2022. Dicha declaración se fundamenta, en primer lugar, en una cuestión de naturaleza competencial referida en el artículo 149.1.6 de la CE (concretamente en cuanto a la competencia exclusiva en materia de legislación procesal); en segundo lugar, en otra cuestión también de naturaleza competencial referida en el artículo 149.1.8 de la CE (competencia exclusiva estatal en materia de bases de las obligaciones contractuales); y, en último lugar, en una cuestión de naturaleza sustantiva, a saber: la vulneración del principio de culpabilidad contemplado en el artículo 25 de la CE.
A continuación, analizaremos brevemente los razonamientos efectuados por el Tribunal.
1. VULNERACIÓN DE LA COMPETENCIA ESTATAL EXCLUSIVA EN MATERIA DE LEGISLACIÓN PROCESAL (ARTÍCULO 149.1.6 CE)
El TC declara inconstitucionales y nulos, por vulneración de la competencia estatal exclusiva en materia de legislación procesal recogida en el artículo 149.1.6 CE, los artículos 1.3 y 12 (apartado primero y segundo) de la Ley 1/2022. Estos artículos imponían la obligación a grandes tenedores y personas jurídicas que cumplieran determinadas condiciones, a ofrecer una propuesta de alquiler social antes de interponer una demanda judicial de desahucio —obligación que también se incluía en caso de que hubiera cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria—.
Pues bien, el Tribunal Constitucional estima que este precepto vulnera el artículo 149.1.6 de la CE, que recoge la competencia exclusiva del estado en materia procesal. Así, en el FJ 5.º) el Tribunal establece:
“Se condiciona el acceso al proceso, pues se impone a los propietarios de viviendas que pretendan ejercer determinades acciones judiciales el cumplimiento de una obligación con carácter previo a ese ejercicio” (…) “la competencia autonómica en materia de vivienda permite a la comunidad autónoma desarrollar la actividad a que se refiere el artículo 137.12. de su estatuto, pero no a establecer un requisito de acceso al proceso no previsto por el legislador estatal”.
Más concretamente, el Tribunal Constitucional concluye que “la competencia asumida por las comunidades autónomas al amparo de la excepción recogida en el artículo 149.1.6 no permite introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, sino que las singularidades procesales que los comunidades autónomas pueden adoptar se tienen que limitar a aquellas que tengan conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico.” Además, el TC considera que la definición de función social que se deriva del mencionado artículo 1.3 va más allá de la vertiente institucional del derecho a la propiedad privada (es decir, la vertiente que tiene en cuenta el interés general o colectivo), porque la norma está imponiendo, en este caso, una carga que tiene que cumplir previamente al acceso a la jurisdicción y que puede llegar a suponer una sanción de hasta 90.000€ en caso de incumplimiento. Por estos motivos, pues, declara inconstitucionales los artículos mencionados.
2. VULNERACIÓN DE LA COMPETENCIA ESTATAL EXCLUSIVA EN MATERIA DE BASES DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES (ARTÍCULO 149.1.8 CE)
De conformidad con el artículo 149.1.18, el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales los artículos 11, el último inciso del artículo 12 y la disposición transitoria única de la Ley 1/2022. Estos artículos establecían la obligación de renovar los contratos de alquiler social de forma obligatoria, siempre que se acreditaran los requisitos establecidos a tal efecto.
Concretamente, el artículo 12 establecía que los contratos de alquiler social debían tener una duración mínima igual que la fijada por la normativa vigente en materia de arrendamientos urbanos y que, en cualquier caso, no podía ser inferior a cinco años si el titular de la vivienda era una persona física y no inferior a siete años si era una persona jurídica.
La disposición transitoria única, por otro lado, establecía que la obligación de renovar el alquiler social sería aplicable, también, de forma retroactiva, a los procedimientos judiciales de desahucio que se hubieran iniciado antes de la entrada en vigor de la ley, pero que todavía estuvieran en tramitación.
Haciendo una remisión de la doctrina constitucional genérica, el Tribunal recuerda que el derecho contractual se encuentra presidido por el principio dispositivo, tal como se desprende del ordenamiento jurídico; que la vivienda no constituye un título competencial autónomo y que las bases de las obligaciones contractuales constituyen un límite de la actividad legislativa al desarrollo de normativa en materia de vivienda. Por estos motivos, el Tribunal Constitucional considera, en su fundamento jurídico quinto, que los artículos 11 y la disposición transitoria única no respetaban los límites propios del contrato de arrendamiento que resulta de la configuración de la normativa estatal, porque impone a su finalización la formalización de un nuevo contrato en las condiciones que la ley establecía. Por este motivo, considera que excede los límites del artículo 149.1.8 de la CE y que, por lo tanto, tienen que ser declarados inconstitucionales.
En cuanto al artículo 12, concluye que la inconstitucionalidad del precepto deriva del hecho que la normativa catalana desplazaba la normativa aprobada por el Estado en ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 149.1.8 CE sobre las bases de las obligaciones contractuales (concretamente, por el plazo de los contratos que, si se hubiera cambiado por el Estado, se habría visto relegada por la normativa catalana).
- VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 25 CE.
La Ley 1/2022 modificó —en el artículo 7—, el artículo 126 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, añadiendo un quinto apartado que establecía la obligación que, en el supuesto de que hubiera una transmisión de la vivienda, si el nuevo propietario fuera una persona jurídica, esta se subrogaría a la posición del anterior a efectos de asumir las consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad (incluso con independencia de cuando se iniciara la desocupación).
Por el TC, este artículo vulnera el principio de culpabilidad que se deriva del artículo 25 de la CE. Este principio proscribe la responsabilidad objetiva o sin culpa, exigiendo no tan solo la autoría de la acción, sino también la necesidad de determinar la presencia de luto o imprudencia. Por estos motivos, el TC determina que:
“Dada la ubicación del precepto, su interpretación sistemática conduce a concluir que la adquirente ha de asumir las responsabilidades en las que hubiera incurrido el transmitente debido al incumplimiento de las previsiones de la Ley 18/2007; es decir, que a la persona jurídica adquirente de la propiedad de una vivienda se le impone, como consecuencia de ese negocio jurídico, una especie de responsabilidad objetiva aneja a la vivienda que adquiere, que le lleva a tener que responder incluso por hechos ajenos, lo que resulta contrario al principio de culpabilidad, tal y como ha sido entendido por este tribunal —según ha quedado expuesto más arriba—, y, en definitiva, infringe el art. 25 CE.”
- LOS EFECTOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD
Declarada la inconstitucionalidad de estos preceptos, el Tribunal Constitucional concluye que la declaración de inconstitucionalidad no afectará las situaciones consolidadas, y que la inconstitucionalidad y la nulidad solo tendrá efectos hacia el futuro, manteniendo, por lo tanto, en sus términos, los contratos de alquiler social celebrados con anterioridad a la sentencia.
Aun así, al prever el artículo 7 de la Ley 1/2022 consecuencias de naturaleza sancionadora en caso de incumplimiento, el Tribunal se remite el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. Este artículo prevé la posibilidad que se pueda revisar lo que se haya resuelto en un proceso contencioso–administrativo en lo referente a un proceso sancionador, y que, a consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte en una reducción, exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.
- VOTOS PARTICULARES
La resolución incorpora los varios votos particulares contrarios al dictaminado por la mayoría.
Los magistrados José María Macías Castaño y César Tolosa Tribiño, han expresado que se tendría que haber declarado inconstitucional también el artículo 9.2 de la Ley impugnada, dado que el legislador catalán reproduce explícitamente el concepto de gran tenedor. En este sentido, concluyen que, con esta técnica de recalcar el concepto, en lugar de hacer una remisión a la figura de la normativa estatal, se asume el riesgo que la normativa catalana quede desfasada en caso de posibles cambios al redactado de la Ley estatal.
Por otro lado, los magistrados Ricardo Enríquez Sancho, Enrique Arnaldo Alcubilla, y la magistrada Concepción Espejel Jorquera, también han manifestado la insuficiencia del desarrollo y argumentación del análisis de inconstitucionalidad respecto de las cuestiones sustantivas. En especial, respecto al artículo 10 de la Ley, por el cual se extiende la obligación de los particulares —personas físicas— de ceder viviendas por alquiler social, que inicialmente era de 3 años, a 7 años, en el supuesto de que: I) la Administración haya requerido previamente al particular; y II) se trate de una vivienda vacía sin causa justificada durante más de dos años. Estiman que la imposición de esta limitación tendría que prever una compensación económica adecuada, de conformidad con el artículo 33.3 de la CE, al considerar que esta obligación de ceder el inmueble a alquiler social constituye una expropiación temporal de las facultades del derecho de propiedad y uso del inmueble.
