El Consejo de Medio Ambiente de la Unión Europea ha aprobado definitivamente el Reglamento sobre la Restauración de la Naturaleza.
- CONTEXTO Y OBJETIVOS
En fecha 17 de junio de 2024 el Consejo de la Unión Europea aprobó el Reglamento Europeo sobre la Restauración de la Naturaleza, después de que el Parlamento Europeo hubiera adoptado el texto final el pasado mes de febrero. El texto final está pendiente de publicación en el Diario Oficial de la Unión EuropeaEl Reglamento sobre la Restauración de la Naturaleza introduce un marco normativo que se presenta como una oportunidad histórica para devolver la naturaleza a Europa, en un momento especialmente crítico para el continente, que enfrenta numerosas catástrofes naturales, siendo notables particularmente las inundaciones, las sequías y los incendios.
En puridad, se trata de un claro mensaje de que Europa debe comprometerse en la lucha por la supervivencia de nuestro planeta, siendo un hito sumamente relevante en la actualidad precisamente por el contexto de polarización existente en torno al Pacto Verde Europeo. Y es que el contexto existente ha puesto de manifiesto que, a pesar de disponer con anterioridad de instrumentos destinados a proteger la naturaleza, éstos no han acabado resultando en los efectos esperados. En efecto, una evaluación sistemática ha puesto de manifiesto que la merma de la biodiversidad y la degradación de los ecosistemas continúa en Europa, y que gran parte de los hábitats protegidos – hasta un 81%, de acuerdo con los datos proporcionados por la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA) – se encuentran en un estado de conservación deficiente.
Paralelamente a la elaboración de este Reglamento, a nivel internacional, las partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica, entre las que se encuentra la Unión Europea, acordaron un nuevo Marco Mundial de Biodiversidad en Montreal (Canadá) el año 2022, con objetivos de conservación y restauración para el año 2030, basados en la estrategia del 30×30, un compromiso de restaurar el 30% de los ecosistemas degradados del mundo para el año 2030, y que, a nivel europeo, operan de la mano de las previsiones contenidas en el Reglamento recientemente aprobado.
El objetivo general de la norma es “contribuir a la recuperación continua, a largo plazo y sostenida de una naturaleza rica en biodiversidad y resistente en todas las zonas terrestres y marítimas de la UE mediante la restauración de los ecosistemas, así como la consecución de los objetivos de la Unión en materia de mitigación del cambio climático y adaptación al mismo”. Esta categórica premisa, contenida en el primero de los artículos de la propuesta de Reglamento aprobada, permite asentar las bases fácticas que se desarrollan a lo largo de todo el texto, y que tienen, al menos en parte, su origen en el principio de una sola salud, que interrelaciona salud humana, salud animal y naturaleza saludable y resistente.
Una de las características del Reglamento es que únicamente establece obligaciones vinculantes para los Estados miembros, debiendo éstos elaborar y aprobar planes nacionales de recuperación con medidas destinadas a la restauración de la naturaleza, abarcando tanto zonas terrestres como marítimas. De este modo, el Reglamento no impone directamente obligaciones a los particulares, sino que éstos se verán directamente condicionados por los planes nacionales de recuperación y por las medidas implantadas en cada uno de los Estados miembros para darles cumplimiento. Por tanto, a pesar de tratarse de un Reglamento que, a diferencia de las directivas, es por naturaleza de aplicación directa, las implicaciones para los particulares pueden diferir en función del país, en atención al principio de subsidiariedad.
Otro aspecto innovador es que el Reglamento evita la fórmula hasta ahora utilizada, consistente en la formulación de compromisos voluntarios, que se ha demostrado insuficiente, especialmente por la falta de cumplimiento de la recuperación del 15% de los ecosistemas degradados de la Unión Europea, que se había fijado como objetivo para el período 2011-2020. Así, el Reglamento establece auténticos compromisos de recuperación vinculantes, que tendrán que cumplir todos y cada uno de los Estados miembros receptores, independientemente de la libertad que se les otorga para escoger los instrumentos y los métodos para darles cumplimiento.
Obviamente, esta pieza normativa, a pesar de tener rango reglamentario dentro del Derecho de la Unión Europea, debe coordinarse con aquellas directivas y textos existentes relacionados (la Directiva Aves y la Directiva Hábitats, sobre agua, estrategia marina, especies invasoras, estrategia de la Unión Europea para la protección de los bosques, protección del suelo, insectos polinizadores, economía circular, principio de contaminación cero, etc.).
En este sentido, por ejemplo, la Directiva sobre Hábitats ya establece un determinado umbral de protección respecto a algunos hábitats, incluye métodos consolidados para determinar si un ecosistema está en “buen estado”, y fija objetivos de restauración respecto a aquellos que presentan deficiencias. Respecto a los hábitats no comprendidos por la Directiva sobre Hábitats, y por los que no se han previsto todavía medidas de restauración, el Reglamento los identifica, conviniendo objetivos y obligaciones específicos que requerirán medidas de restauración adicionales.
- OBLIGACIONES DE RESTAURACIÓN
El objetivo del Reglamento es la implementación de medidas para restaurar al menos el 20% de las zonas terrestres y marítimas de la Unión Europea hasta el año 2030, y en el intervalo de tiempo hasta el año 2050, todo el conjunto de ecosistemas que necesiten ser restaurados, centrándose especialmente en aquellos con un mayor potencial para capturar y almacenar carbono. Se pretende impulsar la lucha por aumentar la biodiversidad, aprovechar el poder de la naturaleza para limpiar el agua y el aire, polinizar los cultivos y mejorar la seguridad alimentaria, además de prevenir y reducir el impacto de catástrofes naturales, como las inundaciones. Además, como parte integrante del Derecho de la Unión Europea, se erige en un complemento indispensable a la hora de cumplir con el compromiso del Acuerdo de París de limitar el calentamiento global a 1,5 º C.
A primera vista, el Reglamento pone sobre la mesa varios ámbitos estratégicos que son los que se pretenden desarrollar. Éstos son los hábitats terrestres y marinos degradados, los polinizadores, los ecosistemas agrícolas, las zonas urbanas, los ríos y las llanuras fluviales y los bosques.
Hay que tener presente que pueden aplicarse excepciones a algunas de las medidas de restauración para las zonas utilizadas con fines de defensa nacional y para proyectos de energías renovables.
a. Restauración de ecosistemas terrestres, costeros y agua dulce y de los ecosistemas marinos
En primer lugar, los Estados miembros tendrán que dar prioridad hasta el año 2030 a la restauración de las zonas protegidas “Natura 2000”. Las zonas consideradas en estado deficiente tendrán que estar restauradas en un 30% para el año 2030, un 60% para 2040 y un 90% para 2050. Este objetivo tiene una contrapartida lógica, pensada para un segundo estado de actuaciones una vez aplicadas las medidas de restauración, y es el esfuerzo en evitar el desgaste y el deterioro de zonas ya mejoradas o bien continentes de los hábitats terrestres y marinos enumerados en el Reglamento, precisamente para no incurrir en gastos ineficientes y para optimizar recursos.
Sin embargo, y precisamente por la flexibilidad que el Reglamento pretende otorgar a los objetivos que se marca, estos objetivos pueden incumplirse en determinados supuestos, tal y como se desprende del texto de la Propuesta. En zonas que no se encuentren dentro del espacio “Natura 2000”, se permite su incumplimiento únicamente por causa de fuerza mayor, causas relacionadas con el cambio climático y por “un proyecto de interés público de primer orden para el que no se disponga de soluciones alternativas menos perjudiciales, lo que se determinará caso por caso”. Respecto a las zonas que efectivamente forman parte del espacio “Natura 2000”, al disponer de un mayor nivel de protección, únicamente se permite su incumplimiento por causas de fuerza mayor, causas relacionadas con el cambio climático y por un plan o proyecto de interés público, siempre y cuando se haya autorizado de conformidad con la Directiva relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
Por otra parte, el Reglamento reconoce que la disminución de insectos polinizadores silvestres ha sido un problema a lo largo de las últimas décadas en Europa. Por esta razón, se aborda esta cuestión para introducir requisitos específicos para revertir la tendencia negativa existente para el año 2030, promoviendo medidas posteriormente con el objetivo de mantener la tendencia al alza hasta alcanzar niveles satisfactorios.
b. Restauración de ecosistemas agrícolas, forestales y urbanos
El Reglamento también establece requisitos específicos para distintos tipos de ecosistemas, como tierras agrícolas, bosques y ecosistemas urbanos. Respecto a estos últimos, es indispensable garantizar que no se produzca una pérdida neta de espacios verdes urbanos ni de cubierta arbórea urbana hasta el año 2030 para, de cara al año 2050, aumentar en un 5% los espacios verdes urbanos y garantizar, al menos, una superficie de cubierta arbórea urbana del 10% en todas las ciudades. Todo esto, juntamente con la obligación de garantizar un aumento neto del espacio verde urbano integrado en infraestructuras y edificios existentes y nuevos, realizando, a sus efectos, reformas y rehabilitaciones en todas las zonas.
Por lo que respecta a las tierras agrícolas, esenciales para el funcionamiento de la economía nacional y europea, su productividad depende de la existencia de unos ecosistemas sanos. Así pues, para mejorar su biodiversidad, se tendrán que adoptar medidas dirigidas a conseguir niveles satisfactorios de cara al año 2030 en dos de los tres indicadores siguientes: la población de mariposas, la reserva de carbono orgánico en suelos minerales de tierras de cultivo y la proporción de tierras agrícolas con características paisajísticas de alta diversidad.
Adicionalmente, se pretende fomentar el aumento de las poblaciones de aves forestales y la implementación de medidas destinadas a restaurar el 30% de las turberas drenadas de aquí a 2030 y el 50% de aquí a 2050. Estos porcentajes no son estáticos, y por tanto podrán variar para el caso en que el Estado miembro en cuestión disponga de mucha superficie de turberas, o en el caso de países con un mayor grado de afectación, que podrán disminuir los porcentajes, siempre con la debida justificación.
Como se ha comentado, al tratarse las tierras agrícolas de elementos extraordinariamente relevantes para la economía, con fuertes implicaciones alimentarias y al ser una de las fuentes primarias de producción, en caso de eventos imprevisibles y excepcionales que tengan consecuencias graves para la seguridad alimentaria, se introduce una medida de freno reglamentario, consistente en la posibilidad de suspender la aplicación de las disposiciones del Reglamento relativas a esta materia durante, como máximo, un año.
Por último, y en relación con los ecosistemas forestales, las medidas consisten, esencialmente, en la consecución de cara al año 2030 de una mejora en una serie de indicadores para mejorar la biodiversidad de los ecosistemas forestales, que incluyen, entre otros, medir la cantidad de madera muerta y el número de especies de aves. Estas medidas incluyen la obligación de todos los Estados miembros de plantar hasta tres mil millones de árboles adicionales para el año 2030.
c. Restauración de la conectividad natural de los ríos y de las funciones naturales de las llanuras fluviales correspondientes
Con el objetivo de restaurar hasta 25.000 km de ríos de flujo libre para finales de 2030, se plantea la eliminación de barreras artificiales a la conectividad de las aguas superficiales precisamente para mejorar la conectividad hídrica. En este sentido, se priorizará la eliminación de “barreras obsoletas que hayan dejado de ser necesarias para la generación de energías renovables, navegación interior, suministro de agua u otros usos”.
- PLANES NACIONALES DE RECUPERACIÓN
Aparte de las obligaciones específicas que el Reglamento impone a los Estados miembros, y que ya han sido referidas, éste impone la obligación de elaborar Planes Nacionales de Recuperación, que son los encargados de definir directamente y con precisión las medidas de restauración necesarias, que varían en función de las circunstancias inherentes a cada Estado miembro, y que servirán al cumplimiento de los objetivos vinculantes determinados por el Reglamento.
Éstos deben abarcar el período comprendido entre su aprobación y el año 2050, cuando deberían reflejarse los objetivos fijados y su efectiva materialización. Estas medidas concretas, como dependen de la realidad ambiental de cada Estado miembro, tendrán que estar basadas en información técnica y científica reciente y actualizada, con el mayor grado de precisión posible, y con intervención de la máxima participación pública, incluyendo todos los sectores que puedan verse afectados. Además, las medidas deben estar articuladas en consonancia con el resto de legislación pertinente, tanto comunitaria como nacional, relativa a la protección de la naturaleza, las energías renovables y la agricultura. De igual modo, serán de observación los planes hidrológicos de cuenca y las estrategias de protección marina existentes.
A su vez, tendrán que cuantificar la superficie que necesita ser restaurada y cartografiar las zonas por tipo de hábitat. Como se ha indicado, su elaboración deberá coordinarse con el Plan nacional integrado de energía y clima y demás normativa que haga referencia a la implantación de energías renovables, respetando la designación de las zonas propicias para las energías renovables y garantizando que el funcionamiento de estas zonas se mantenga inalterado, incluso en relación con los procedimientos de autorización aplicables en estas zonas previsto en la Directiva 2018/2001, relativa al fomento del uso de energía proveniente de fuentes renovables.
En cuanto a su contenido, la Comisión elaborará un modelo que podrán seguir los Estados miembros y que podrá contener, a modo de ejemplo, medidas como la eliminación de plantas no autóctonas, la mejora de la conectividad entre hábitats o la reducción del uso de plaguicidas y fertilizantes químicos. Los planes nacionales de recuperación serán aprobados y evaluados por la Comisión. Los Estados miembros deberán revisarlos cada 10 años, haciendo especial referencia a una serie de indicadores específicos, que tendrán que ser a la vez notificados con carácter anual a la Comisión para poder contrastar los resultados obtenidos.
En 2033, la Comisión supervisará y evaluará la aplicación del Reglamento y su repercusión en los sectores agrícola, pesquero y forestal, así como sus efectos socioeconómicos.
- CONSIDERACIONES FINALES
El Reglamento sobre la Restauración de la Naturaleza es un instrumento normativo de gran importancia, especialmente por el alcance de las medidas que contiene. Introduce un cambio de paradigma que busca sustituir las fórmulas utilizadas con anterioridad, basadas sobre todo en la voluntariedad de cada Estado miembro, por compromisos ambientales, económicos y sociales de carácter imperativo y vinculante.
