Las consecuencias de la anulación del Real Decreto 668/2022, por el que se modifica el Reglamento General de Costas.

La sentencia del Tribunal Supremo número 484/2024, de 31 de enero, ha declarado la nulidad del Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por estimar la concurrencia de un vicio de procedimiento consistente en la omisión del trámite de consulta pública.

La Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo ha concluido que en el procedimiento de elaboración de la norma se infringió el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno, regulador de los supuestos en los que se puede prescindir de la consulta pública en el caso de normas reglamentarias de la Administración General del Estado.

Conforme a la interpretación del citado precepto efectuada por la Sala, para poder omitir este trámite deben concurrir las siguientes circunstancias de forma acumulada: por un lado, que se trate de una norma de carácter presupuestario u organizativo, y, de por otro lado, que existan razones graves de interés público que lo justifiquen, que no se impongan obligaciones relevantes a los destinatarios de la norma o que no regulen aspectos esenciales de una materia. Por tanto, la condición de que se trate de normas presupuestarias u organizativas será siempre un requisito necesario para prescindir del trámite de consulta pública para la aprobación de reglamentos.

Cabe destacar que la sentencia cuenta con el voto particular de dos de los cinco magistrados que han puesto de relieve la existencia de precedentes de la Sala de lo Contencioso en los que, mediante una interpretación conjunta del artículo 26.2 de la Ley de Gobierno y del artículo 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se determinó que el cumplimiento de las condiciones que permiten prescindir del trámite de consulta pública previa en el elaboración de reglamentos del gobierno es de carácter alternativo, y no acumulativo.

En este sentido, los autores del voto particular consideran que la memoria de análisis de impacto normativo de la modificación del reglamento de costas justificó debidamente la concurrencia de algunas de las circunstancias que permiten prescindir de la consulta pública, como el hecho de que la norma únicamente regule aspectos parciales de la materia. El voto particular también señala que la declaración de la nulidad de la modificación del Reglamento por haber omitido la consulta previa constituye una consecuencia desproporcionada, puesto que durante el procedimiento para la aprobación del Reglamento hubo una amplia participación ciudadana, a pesar de que tuvo lugar con posterioridad a la elaboración del proyecto.

La modificación del Reglamento General de la Ley de Costas que se ha declarado nula tenía como objetivo la incorporación de la normativa sobre cambio climático en la regulación de Costas, teniendo en cuenta la sensibilidad del dominio público marítimo-terrestre y la ribera del mar a la subida del nivel medio del mar por culpa del cambio climático. Como consecuencia de la anulación de dicha modificación, se ha producido la reviviscencia de las determinaciones previstas en el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.

Entre las modificaciones más relevantes que habían sido introducidas por el Real Decreto 668/2022, y que han quedado sin efectos, pueden destacarse las siguientes:

• Modificación de los criterios técnicos para la determinación del dominio público marítimo terrestre mediante la supresión de la definición de los diferentes tipos de dunas para que todas ellas se incluyan dentro de la delimitación de la playa, con el objetivo de garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, y con incidencia en la delimitación de dominio público
• Restricción de las ocupaciones de los chiringuitos a construcciones de una sola planta sin sótano y eliminación de la posibilidad de que este tipo de establecimientos se ubique en instalaciones fijas en los tramos urbanos, para minimizar el impacto de la ocupación de la playa
• Eliminación de la posibilidad de que el planeamiento urbanístico pueda incidir en la regulación aplicable a las instalaciones de chiringuitos
• Establecimiento de los criterios a observar para el otorgamiento de concesiones en dominio público y de sus posibles prórrogas, relativos a la adecuación de la actividad o instalación, el grado de interés para el dominio público, el estado y evolución de los ecosistemas y grado de afectación a la biodiversidad, entre otros (en contraposición con el Real Decreto 876/2014, que prevé su otorgamiento siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente)
• Limitación del plazo de la concesión máximo al de 75 años, incluyendo expresamente en este cómputo el plazo inicial y las posibles prórrogas desde el otorgamiento del título, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Cambio Climático y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

La reviviscencia del Real Decreto 876/2014 supone, pues, un cambio significativo de la regulación de Costas, al obligar a la revisión o replanteamiento las delimitaciones de dominio público marítimo-terrestre que estaban siendo tramitadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) de acuerdo con las previsiones de la modificación que ahora ha sido declarada nula. Por este motivo, y dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Supremo, el MITECO ya ha efectuado una consulta pública previa sobre el Proyecto de Real Decreto de modificación del Reglamento General de Costas, que pretende ser tramitado en sustitución del que ha sido declarado nulo.

De acuerdo con el documento del MITECO que ha sido sometido a consulta pública, los objetivos del Proyecto de Real Decreto consisten (en la línea de lo que disponía el Real Decreto 668/2022 que ha sido anulado) en garantizar que el dominio público marítimo-terrestre sea debidamente protegido para el uso y disfrute públicos, en asegurar la conservación y protección de las características naturales, y en adaptar el Reglamento General de Costas a las previsiones del artículo 20 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, entre otros.

Algunas administraciones como la Xunta de Galicia, la Generalitat de Valencia o el Gobierno de las Islas Baleares, ya han presentado alegaciones en el período de información pública de la consulta pública previa al inicio de los trámites para la aprobación de un nuevo Real Decreto para la modificación del Reglamento General de Costas. En el escrito presentado por el Gobierno Balear, se ha puesto de relieve que la consulta pública «se habría efectuado sin facilitar a la ciudadanía el acceso a documentos claros y concisos y sin la información necesaria para una participación informada», y que este hecho «podría equivaler a una falta de consulta», circunstancia que ya apunta a una nueva batalla jurídica sobre la cuestión.