El Tribunal de Justícia de la Unió Europea declara contrari al Dret de la Unió el règim de responsabilitat patrimonial de l’Estat legislador previst a les Lleis 39/2015 i 40/2015 (STJUE de 28 de juny de 2022. Assumpte C-278/2020).
La sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) del passat 28 de juny ha declarat l’incompliment del principi d’efectivitat per part de la normativa espanyola sobre responsabilitat patrimonial en cas de danys derivats de l’aplicació de normes contràries al Dret de la Unió Europea (DUE).
D’aquesta manera, la Gran Sala del TJUE obliga a Espanya a eliminar els requisits recollits a les Lleis 39/2015, d’1 d’octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques (LPACAP) i 40/2015, Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic (LRJSP) per tal que els particulars puguin obtenir una reparació dels danys soferts per part de l’Estat Legislador per l’incompliment de la normativa comunitària.
Convé recordar que l’article 32.5 de la LRJSP estableix que, si la lesió és conseqüència de l’aplicació d’una norma declarada contrària al Dret de la Unió, és procedent indemnitzar-la quan el particular hagi obtingut, en qualsevol instància, sentència ferma desestimatòria d’un recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany. A més a més, cal que, en aquell recurs, el particular hagi al·legat la infracció del dret de la Unió que posteriorment s’hagi declarat.
El mateix precepte també exigeix, d’acord amb la jurisprudència consolidada del TJUE (Sentències de 5 de març de 1996, Brasserie du pêcheur i Factortame –assumptes C‑46/93 i C‑48/93, – de 23 de maig de 1996, Hedley Lomas –assumpte C‑5/94- i de 26 de gener de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales –assumpte C‑118/08-) que:
- la norma en qüestió ha de conferir drets als particulars;
- l’incompliment ha d’estar suficientment caracteritzat; i
- ha d’existir una relació de causalitat directa entre l’incompliment de l’obligació imposada a l’Administració responsable i el dany sofert pels particulars.
A tot l’anterior, l’article 34.1 de la LRJSP afegeix un altre obstacle al rescabalament pel particular, atès que disposa que només seran indemnitzables els danys produïts en el termini dels cinc anys anteriors a la data de la publicació de la sentència que declari el caràcter de norma contrària al dret de la Unió Europea, llevat que la sentència disposi una altra cosa.
Per últim, cal recordar que l’article 67 de la LPACAP, estableix que el dret a reclamar prescriu en el termini d’un any des de la publicació de la sentència al Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE).
La regulació configurada pels preceptes que s’acaben d’esmentar va ser posada en dubte en el marc del recurs interposat per la Comissió Europea en data 24 de juny de 2020 contra el Regne d’Espanya, que va al·legar l’incompliment dels principis d’equivalència i d’efectivitat de la Unió.
En aquest context, el TJUE ha apreciat l’incompliment del principi d’efectivitat, segons el qual els requisits per al rescabalament no poden ser articulats de manera que, a la pràctica, facin impossible o excessivament difícil l’obtenció de la indemnització. Concretament, el Tribunal ha declarat que els següents requisits són contraris al dret comunitari:
- Existència d’una sentència del Tribunal de Justícia que hagi declarat el caràcter contrari al dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada.
El Tribunal afirma que, supeditar la reparació del dany que hagi causat l’Estat al particular amb motiu de la infracció del Dret de la Unió a l’exigència d’una declaració prèvia per part del TJUE del referit incompliment, és contrari al principi d’efectivitat. D’acord amb la jurisprudència del Tribunal (Sentència de 24 de març del 2009, Danske Slagterier -assumpte C-445/06-), no és indispensable que aquest Tribunal s’hagi pronunciat perquè es pugui determinar l’existència d’una infracció prou caracteritzada del dret de la Unió.
Amb l’eliminació d’aquest requisit, qualsevol particular perjudicat podrà obtenir la reparació del perjudici, sempre que segueixi respectant la resta de requisits que demana la llei, fins i tot quan no existeixi una sentència que declari la infracció del DUE.
- Obtenció, en qualsevol instància, d’una sentència ferma desestimatòria del recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany, sense que s’hagi establert cap excepció per als supòsits en què el dany deriva directament d’un acte o omissió del legislador contraris al dret de la Unió i no hi hagi una actuació administrativa impugnable.
El Dret de la Unió no s’oposa a què les normes nacionals requereixin haver exercit una acció judicial per tal de poder obtenir la reparació del perjudici. Tanmateix, d’acord amb la configuració de la normativa espanyola, quan el dany deriva d’un acte o una omissió del legislador contraris al DUE sense que existeixi una actuació administrativa impugnable, el particular perjudicat no pot interposar un recurs.
En aquest sentit, el Tribunal ha declarat que aquest requisit infringeix el principi d’efectivitat i manifesta que cal preveure una excepció per als supòsits com l’esmentat, en què l’exercici de l’acció no pot exigir-se raonablement a la persona perjudicada.
Cal posar de relleu que, en aquest punt, la sentència s’ha apartat de les Conclusions de l’Advocat General, qui havia sostingut que el requisit segons el qual el particular ha d’haver al·legat la infracció del Dret de la Unió en el marc del recurs contra l’actuació administrativa que va ocasionar el dany era contrari al principi d’efectivitat. D’acord amb l’escrit de conclusions, no es pot retreure a un particular el fet de no haver identificat ell mateix la disposició del DUE infringida, perquè suposaria una càrrega que va més enllà de la diligència que raonablement li és exigible. Tanmateix, el TJUE no ha considerat que aquest requisit infringeixi el dret comunitari i, en conseqüència, no serà necessari eliminar-lo del procediment per a la reclamació.
- Reclamació dins del termini de prescripció d’un any des de la publicació al Diari Oficial de la Unió Europea de la sentència del Tribunal de Justícia que declari el caràcter contrari al Dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada, sense abastar aquells supòsits en els quals no existeixi aquesta sentència.
Tal com s’ha dit amb anterioritat, la publicació de tal sentència al DOUE no pot constituir l’únic punt de partida possible del termini de prescripció de l’acció per a reclamar responsabilitat, perquè hi ha casos en què no existirà. En conseqüència, no es pot subordinar la reparació del dany al requisit de reclamar la responsabilitat dins del termini de prescripció d’un any en aquells casos en què no existeixi una sentència del TJUE que hagi declarat l’incompliment, fet que determinarà la modificació de l’article 67 LPACAP.
- Limitació de la indemnització als danys produïts dins dels cinc anys anteriors a la data de la publicació esmentada, llevat que la sentència disposi una altra cosa.
La reparació dels danys causats a particulars per infraccions del dret de la Unió ha de ser proporcional al perjudici sofert en el sentit que ha de permetre, si escau, compensar íntegrament els perjudicis patits efectivament. Per aquest motiu, la sentència declara que l’exigència d’haver obtingut una sentència del TJUE que declari el caràcter contrari al DUE de la norma i l’exigència de sentència ferma desestimatòria del recurs interposat contra l’actuació que va ocasionar el dany, fan que a la pràctica sigui impossible o excessivament difícil obtenir una indemnització que pugui compensar els perjudicis patits, especialment si es té en compte la limitació de la reclamació als cinc anys anteriors de la publicació de la STJUE.
A més a més, com s’ha dit amb anterioritat, fins i tot si aquest requisit permetés aconseguir la reparació dels danys patits, tampoc s’entendria conforme al Dret de la Unió en la mesura que no preveu una excepció per als casos en què no existeixi la sentència del TJUE que declari la infracció del DUE.
Per altra banda, el TJUE no considera que la normativa espanyola infringeixi el principi d’equivalència, segons el qual la legislació nacional no pot tractar les reclamacions basades en el dret comunitari de manera menys favorable que les reclamacions similars de dret intern.
La Comissió havia al·legat la infracció d’aquest principi pel fet que responsabilitat basada en la infracció del DUE exigeix els requisits derivats de la jurisprudència del TJUE que s’han mencionat amb anterioritat (Brasserie du pêcheur i Factortame –assumptes C‑46/93 i C‑48/93, – de 23 de maig de 1996, Hedley Lomas –assumpte C‑5/94- i de 26 de gener de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales –assumpte C‑118/08-), i la basada en inconstitucionalitat no.
El Tribunal considera que els Estats poden preveure els requisits que estimin pertinents per al naixement del dret a la reparació, i que el principi d’equivalència només pot entrar en joc una vegada s’hagi apreciat l’existència del dret al rescabalament.
Per tant, els Estats membre poden permetre que neixi un dret d’indemnització conforme a requisits més favorables que els previstos per la jurisprudència del Tribunal de Justícia sense que es produeixi una vulneració del principi d’equivalència. En conseqüència, que la reclamació de responsabilitat basada en la inconstitucionalitat d’una norma amb rang de llei prevegi menys requisits que la basada en el dret comunitari per tal que neixi l’acció de reclamació, és conforme al DUE.
A l’anterior cal afegir que, tot i que el debat de la sentència es cenyeix a determinar l’incompliment del Dret de la Unió, per mitjà dels mateixos preceptes també es regulen els requisits per al rescabalament dels danys derivats de l’aplicació d’una norma declarada inconstitucional. En aquest sentit, és cert que el TJUE no obliga a canviar aquestes determinacions. Tanmateix, caldrà veure si els canvis que necessàriament s’hauran de produir en la regulació d’aquests preceptes suposaran, també, una nova configuració per a la reclamació derivada dels danys soferts per una norma amb rang de llei declarada inconstitucional.
En efecte, atès que aquests requisits han estat declarats contraris al DUE perquè imposen als perjudicats una càrrega desproporcionada i contrària al principi d’efectivitat de la Unió, és raonable pensar que també podrien considerar-se contraris al principi de responsabilitat dels poders públics i a la tutela judicial efectiva garantits per la Constitució. En conseqüència, aquesta sentència podria suposar l’obertura d’una via per a la modificació d’aquesta regulació per mitjà d’una possible qüestió d’inconstitucionalitat plantejada davant el Tribunal Constitucional.
En definitiva, caldrà veure com el legislador encaixarà aquesta sentència per tal de configurar de nou el procediment previst a les lleis LPAC i LRJSP, i què passarà amb les reclamacions que es plantegin fins que el legislador espanyol hagi adaptat la normativa a la sentència del TJUE. En aquest sentit, es recorda que, si Espanya no suprimeix els requisits declarats contraris a DUE i la Comissió considera que s’ha incomplert la sentència, aquesta podrà interposar un nou recurs sol·licitant que se li imposin les sancions pecuniàries corresponents.
Júlia Arbós Aguilar
PAREJA & ASSOCIATS, ADVOCATS
