COMENTARIS SOBRE LA SENTÈNCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 120/2024, DE 8 D’OCTUBRE, PER LA QUE ES DECLAREN INCONSTITUCIONALS ELS ARTICLES 1.3, 7, 11, 12 I LA DISPOSICIÓ TRANSITÒRIA ÚNICA DE LA “Llei 1/2022, del 3 de març, de modificació de la Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i la Llei 4/2016 per a afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge.”

Tres mesos després de l’aprovació de la Llei 1/2022, del 3 de març, de modificació de la Llei 18/2007, la Llei 24/2015 i la Llei 4/2016 per a afrontar l’emergència en l’àmbit de l’habitatge (des d’ara, Llei 1/2022), el Partit Popular interposà un recurs d’inconstitucionalitat davant el Tribunal Constitucional contra la totalitat de la Llei i, subsidiàriament, contra els articles 1.1, 1.3, 7, 8, 9.2, 10, 11, 12 i la disposició transitòria única. Els dos eixos per impugnar la Llei eren: I) considerar que Llei regula les condicions bàsiques del dret de propietat a Catalunya i restringeix desproporcionadament la facultat dels propietaris per reivindicar el seu domini, el que suposa una vulneració de l’article 149.1.1 CE, en relació amb els articles 14 (dret a la igualtat), 33 (dret a la propietat privada) i 139 de la CE (tots els espanyols tenen els mateixos drets i obligacions a qualsevol part del territori); i II) considerar que s’envaïen les competències exclusives estatals.

La Generalitat, pel seu costat, fent remissió al context d’emergència d’habitatge, justificava el text de la Llei 1/2022 i afirmava que únicament es desenvolupaven les competències de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, no vulnerant, en cap cas, la CE. Concretament, estimava que les mesures adoptades es circumscrivien dins la funció social del dret a la propietat.

El Tribunal Constitucional, entrant a valorar els motius exposats al recurs d’inconstitucionalitat, estima parcialment el mateix i declara inconstitucionals els articles 1.1, 1.3, 7, 11, 12 i la disposició transitòria única de la Llei 1/2022. Dita declaració es fonamenta, en primer lloc, en una qüestió de naturalesa competencial referida a l’article 149.1.6 de la CE (concretament quant a la competència exclusiva en matèria de legislació processal); en segon lloc, en una altra qüestió també de naturalesa competencial referida a l’article 149.1.8 de la CE (competència exclusiva estatal en matèria de bases de les obligacions contractuals); i, en últim lloc, en una qüestió de naturalesa substantiva, a saber: la vulneració del principi de culpabilitat contemplat a l’article 25 de la CE.

A continuació analitzarem breument els raonaments efectuats pel Tribunal.

1. VULNERACIÓ DE LA COMPETÈNCIA ESTATAL EXCLUSIVA EN MATÈRIA DE LEGISLACIÓ PROCESSAL (ARTICLE 149.1.6 CE)

 El TC declara inconstitucionals i nuls, per vulneració de la competència estatal exclusiva en matèria de legislació processal recollida a l’article 149.1.6 CE, els articles 1.3 i 12 (apartat primer i segon) de la Llei 1/2022. Aquests articles imposaven l’obligació a grans tenidors i persones jurídiques que complissin determinades condicions, a oferir una proposta de lloguer social abans d’interposar una demanda judicial de desnonament —obligació que també s’incloïa en cas que hi hagués qualsevol acció executiva derivada de la reclamació d’un deute hipotecari—.

Doncs bé, el Tribunal Constitucional estima que aquest precepte vulnera l’article 149.1.6 de la CE, que recull la competència exclusiva de l’estat en matèria processal. Així, en el  FJ 5è) el Tribunal estableix:

“Se condiciona el acceso al proceso, pues se impone a los propietarios de viviendas que pretendan ejercer determinades acciones judiciales el cumplimiento de una obligación con carácter previo a ese ejercicio” (…) “la competencia autonómica en materia de vivienda permite a la comunidad autónoma desarrollar la actividad a que se refiere el artículo 137.12. de su estatuto, pero no a establecer un requisito de acceso al proceso no previsto por el legislador estatal”.

Més concretament, el Tribunal Constitucional conclou que “la competència assumida per les comunitats autònomes a l’empara de l’excepció recollida a l’article 149.1.6 no permet introduir en el seu ordenament normes processals pel mer fet d’haver promulgat regulacions de Dret substantiu en l’exercici de les seves competències, sinó que les singularitats processals que els comunitats autònomes poden adoptar s’han de limitar a aquelles que tinguin connexió directa amb les particularitats del Dret substantiu autonòmic.” A més a més, el TC considera que la definició de funció social que es deriva de l’esmentat article 1.3 va més enllà del vessant institucional del dret a la propietat privada (és a dir, el vessant que té en compte l’interès general o col·lectiu), perquè la norma està imposant, en aquest cas, una càrrega que ha de complir prèviament a l’accés a la jurisdicció i que pot arribar a suposar una sanció de fins a 90.000€ en cas d’incompliment. Per aquests motius, doncs, declara inconstitucionals els articles esmentats.

 2. VULNERACIÓ DE LA COMPETÈNCIA ESTATAL EXCLUSIVA EN MATÈRIA DE BASES DE LES OBLIGACIONS CONTRACTUALS (ARTICLE 149.1.8 CE)

De conformitat amb l’article 149.1.18, el Tribunal Constitucional declara inconstitucionals els articles 11, l’últim incís de l’article 12 i la disposició transitòria única de la Llei 1/2022. Aquests articles establien l’obligació de renovar els contractes de lloguer social de forma obligatòria, sempre que s’acreditessin els requisits establerts a tal efecte.

Concretament, l’article 12 establia que els contractes de lloguer social havien de tenir una durada mínima igual que la fixada per la normativa vigent en matèria d’arrendaments urbans i que, en qualsevol cas, no podia ser inferior a cinc anys si el titular de l’habitatge era una persona física i no inferior a set anys si era una persona jurídica.

La disposició transitòria única, per altra banda, establia que l’obligació de renovar el lloguer social seria aplicable, també, de forma retroactiva, als procediments judicials de desnonament que s’haguessin iniciat abans de l’entrada en vigor de la llei, però que encara estiguessin en tramitació.

Fent una remissió de la doctrina constitucional genèrica, el Tribunal recorda que el dret contractual es troba presidit pel principi dispositiu, tal com es desprèn de l’ordenament jurídic; que l’habitatge no constitueix un títol competencial autònom i que les bases de les obligacions contractuals constitueixen un límit de l’activitat legislativa al desenvolupament de normativa en matèria d’habitatge. Per aquests motius, el Tribunal Constitucional considera, en el seu fonament jurídic cinquè, que els articles 11 i la disposició transitòria única no respectaven els límits propis del contracte d’arrendament que resulta de la configuració de la normativa estatal, perquè imposa a la seva finalització la formalització d’un nou contracte en les condicions que la llei establia. Per aquest motiu, considera que excedeix els límits de l’article 149.1.8 de la CE i que, per tant, han de ser declarats inconstitucionals.

Quant a l’article 12, conclou que la inconstitucionalitat del precepte deriva del fet que la normativa catalana desplaçava la normativa aprovada per l’Estat en exercici de les competències establertes a l’article 149.1.8 CE sobre les bases de les obligacions contractuals (concretament, pel termini dels contractes que, si s’hagués canviat per l’Estat, s’hauria vist relegada per la normativa catalana).

 3. VULNERACIÓ DE L’ARTICLE 25 CE.

La Llei 1/2022 modificà —en l’article 7—, l’article 126 de la Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dret a l’habitatge, afegint-hi un cinquè apartat que establia l’obligació que, en el cas que hi hagués una transmissió de l’habitatge, si el nou propietari fos una persona jurídica, aquesta se subrogaria a la posició de l’anterior a l’efecte d’assumir les conseqüències de l’incompliment de la funció social de la propietat (fins i tot amb independència de quan s’iniciés la desocupació).

Pel TC, aquest article vulnera el principi de culpabilitat que es deriva de l’article 25 de la CE. Aquest principi proscriu la responsabilitat objectiva o sense culpa, exigint no tan sols l’autoria de l’acció, sinó també la necessitat de determinar la presència de dol o imprudència. Per aquests motius, el TC determina que:

“Dada la ubicación del precepto, su interpretación sistemática conduce a concluir que la adquirente ha de asumir las responsabilidades en las que hubiera incurrido el transmitente debido al incumplimiento de las previsiones de la Ley 18/2007; es decir, que a la persona jurídica adquirente de la propiedad de una vivienda se le impone, como consecuencia de ese negocio jurídico, una especie de responsabilidad objetiva aneja a la vivienda que adquiere, que le lleva a tener que responder incluso por hechos ajenos, lo que resulta contrario al principio de culpabilidad, tal y como ha sido entendido por este tribunal —según ha quedado expuesto más arriba—, y, en definitiva, infringe el art. 25 CE.”

 4. ELS EFECTES DE LA INCONSTITUCIONALITAT

Declarada la inconstitucionalitat d’aquests preceptes, el Tribunal Constitucional conclou que la declaració d’inconstitucionalitat no afectarà les situacions consolidades, i que la inconstitucionalitat i la nul·litat només tindrà efectes cap al futur, mantenint, per tant, en els seus termes, els contractes de lloguer social celebrats amb anterioritat a la sentència.

Tanmateix, en preveure l’article 7 de la Llei 1/2022 conseqüències de naturalesa sancionadora en cas d’incompliment, el Tribunal estableix que s’haurà d’estar al que es disposa a l’article 40.1 de la Llei Orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional. Aquest article preveu la possibilitat que es pugui revisar el que s’hagi resolt en un procés contenciós administratiu referent a un procés sancionador, i que, a conseqüència de la nul·litat de la norma aplicada, resulti en una reducció, exclusió, exempció o limitació de la responsabilitat.

5. VOTS PARTICULARS

La resolució incorpora els diversos vots particulars contraris al dictaminat per la majoria.

Els magistrats José María Macías Castaño i César Tolosa Tribiño, han expressat que s’hauria d’haver declarat inconstitucional també l’article 9.2 de la Llei impugnada, atès que el legislador català reprodueix explícitament el concepte de gran tenidor. En aquest sentit, conclouen que, amb aquesta tècnica de recalcar el concepte, en lloc de fer una remissió a la figura de la normativa estatal, s’assumeix el risc que la normativa catalana quedi desfasada en cas de possibles canvis al redactat de la Llei estatal.

D’altra banda, els magistrats Ricardo Enríquez Sancho, Enrique Arnaldo Alcubilla, i la magistrada Concepción Espejel Jorquera, també han manifestat la insuficiència del desenvolupament i argumentació de l’anàlisi d’inconstitucionalitat respecte de les qüestions substantives. En especial, respecte a l’article 10 de la Llei, pel qual s’estén l’obligació dels particulars —persones físiques— de cedir habitatges per lloguer social, que inicialment era de 3 anys, a 7 anys, en el cas que: i) l’Administració hagi requerit prèviament al particular; i ii) es tracti d’un habitatge buit sense causa justificada durant més de dos anys. Estimen que la imposició d’aquesta limitació hauria de preveure una compensació econòmica adequada, de conformitat amb l’article 33.3 de la CE, en considerar que aquesta obligació de cedir l’immoble a lloguer social constitueix una expropiació temporal de les facultats del dret de propietat i ús de l’immoble.