El Consell de Medi Ambient de la Unió Europea ha aprovat definitivament el Reglament sobre la Restauració de la Naturalesa.
- CONTEXT I OBJECTIUS
En data 17 de juny de 2024 el Consell de la Unió Europea va aprovar el Reglament Europeu sobre la Restauració de la Naturalesa, després que el Parlament Europeu hagués adoptat el text final el passat mes de febrer. El text final està pendent de publicació al Diari Oficial de la Unió Europea. El Reglament sobre la Restauració de la Naturalesa introdueix un marc normatiu que es presenta com una oportunitat històrica per a retornar la naturalesa a Europa, en un moment especialment crític pel continent, que enfronta nombroses catàstrofes naturals, essent notables particularment les inundacions, les sequeres i els incendis.
En puritat, es tracta d’un clar missatge que Europa ha de comprometre’s en la lluita per a la supervivència del nostre planeta, essent una fita summament rellevant en l’actualitat precisament pel context de polarització existent entorn del Pacte Verd Europeu. I és que el context existent ha posat de manifest que tot i disposar amb anterioritat d’instruments destinats a protegir la naturalesa, aquests no han acabat resultant en els efectes esperats. En efecte, una avaluació sistemàtica ha fet palès que la minva de la biodiversitat i la degradació dels ecosistemes continua a Europa, i que gran part dels hàbitats protegits – fins a un 81%, d’acord amb les dades proporcionades per l’Agència Europea del Medi Ambient (AEMA) – es troben en un estat de conservació deficient.
Paral·lelament a l’elaboració d’aquest Reglament, a nivell internacional, les parts del Conveni sobre la Diversitat Biològica, entre les quals s’hi troba la Unió Europea, van acordar un nou Marc Mundial de Biodiversitat a Montreal (Canadà) l’any 2022, amb objectius de conservació i restauració per a l’any 2030, basats en l’estratègia del 30×30, un compromís de restaurar el 30% dels ecosistemes degradats del món per a l’any 2030, i que, a nivell europeu, operen de la mà de les previsions que conté el Reglament recentment aprovat.
L’objectiu general de la norma és “contribuir a la recuperació contínua, a llarg termini i sostinguda d’una naturalesa rica en biodiversitat i resistent en totes les zones terrestres i marítimes de la UE mitjançant la restauració dels ecosistemes, així com la consecució dels objectius de la Unió en matèria de mitigació del canvi climàtic i adaptació al mateix”. Aquesta categòrica premissa, continguda al primer dels articles de la proposta de Reglament aprovada, permet assentar les bases fàctiques que es desenvolupen al llarg de tot el text, i que tenen, almenys en part, el seu origen en el principi d’una sola salut, que interrelaciona salut humana, salut animal i naturalesa saludable i resistent.
Una de les característiques del Reglament és que únicament estableix obligacions vinculants pels Estats membres, havent aquests d’elaborar i aprovar plans nacionals de recuperació amb mesures destinades a la restauració de la naturalesa, abastant tant zones terrestres com marítimes. D’aquesta manera, el Reglament no imposa directament obligacions als particulars, sinó que aquests es veuran directament condicionats pels plans nacionals de recuperació i per les mesures implantades en cadascun dels Estats membres per tal de donar-los compliment. Per tant, tot i tractar-se d’un Reglament que, a diferència de les directives, és per naturalesa d’aplicació directa, les implicacions pels particulars poden diferir en funció del país, en atenció al principi de subsidiarietat.
Un altre aspecte innovador és que el Reglament evita la fórmula fins ara emprada, consistent en la formulació de compromisos voluntaris, la qual s’ha demostrat insuficient, especialment per la manca de compliment de la recuperació del 15% dels ecosistemes degradats de la Unió Europea, que s’havia fixat com a objectiu pel període 2011-2020. Així, el Reglament estableix autèntics compromisos de recuperació vinculants, que hauran de complir tots i cadascun dels Estats membres receptors, independentment de la llibertat que se’ls hi atorga per escollir els instruments i els mètodes per tal de donar-los compliment.
Òbviament, aquesta peça normativa, tot i tenir rang reglamentari dins del Dret de la Unió Europea, ha de coordinar-se amb aquelles directives i textos existents relacionats (la Directiva Aus i la Directiva Hàbitats, sobre aigua, estratègia marina, espècies invasores, estratègia de la Unió Europea per a la protecció dels boscos, protecció del sòl, insectes pol·linitzadors, economia circular, principi de contaminació zero, etc.).
En aquest sentit, per exemple, la Directiva sobre Hàbitats ja estableix un determinat llindar de protecció respecte d’alguns hàbitats, inclou mètodes consolidats per determinar si un ecosistema està en “bon estat”, i fixa objectius de restauració respecte d’aquells que presenten deficiències. Respecte dels hàbitats no compresos per la Directiva sobre Hàbitats, i pels quals no s’han previst encara mesures de restauració, el Reglament els identifica, tot convenint objectius i obligacions específics que requeriran mesures de restauració addicionals.
2. OBLIGACIONS DE RESTAURACIÓ
L’objectiu del Reglament és la implementació de mesures per tal de restaurar almenys el 20% de les zones terrestres i marítimes de la Unió Europea fins l’any 2030, i en l’interval de temps fins l’any 2050, tot el conjunt d’ecosistemes que necessitin ser restaurats, centrant-se especialment en aquells amb un major potencial per a capturar i emmagatzemar carboni. Es pretén impulsar la lluita per augmentar la biodiversitat, aprofitar el poder de la naturalesa per a netejar l’aigua i l’aire, pol·linitzar els cultius i millorar la seguretat alimentària, a més de prevenir i reduir l’impacte de catàstrofes naturals, com les inundacions. A més, com a part integrant del Dret de la Unió Europea, s’erigeix en un complement indispensable a l’hora de complir amb el compromís de l’Acord de París de limitar l’escalfament global a 1,5º C.
A primera vista, el Reglament posa sobre la taula diversos àmbits estratègics que són els que es pretenen desenvolupar. Aquests són els hàbitats terrestres i marins degradats, els pol·linitzadors, els ecosistemes agrícoles, les zones urbanes, els rius i les planes fluvials i els boscos.
Cal tenir present que es poden aplicar excepcions a algunes de les mesures de restauració per a les zones utilitzades amb fins de defensa nacional i per a projectes d’energies renovables.
a. Restauració d’ecosistemes terrestres, costers i d’aigua dolça i dels ecosistemes marins
En primer lloc, els Estats membres hauran de donar prioritat fins l’any 2030 a la restauració de les zones protegides “Natura 2000”. Les zones considerades en estat deficient hauran d’estar restaurades en un 30% per a l’any 2030, un 60% per al 2040 i un 90% per al 2050. Aquest objectiu té una contrapartida lògica, pensada per a un segon estat d’actuacions un cop aplicades les mesures de restauració, i és l’esforç en evitar el desgast i el deteriorament de zones ja millorades o bé continents dels hàbitats terrestres i marins enumerats al Reglament, precisament per no incórrer en despeses ineficients i per optimitzar recursos.
Nogensmenys, i precisament per la flexibilitat que el Reglament pretén atorgar als objectius que es marca, aquests objectius es poden incomplir en determinats supòsits, tal i com es desprèn del text de la Proposta. En zones que no es trobin dins de l’espai “Natura 2000”, es permet el seu incompliment únicament per causa de força major, causes relacionades amb el canvi climàtic i per “un projecte d’interès públic de primer ordre per al que no es disposi de solucions alternatives menys perjudicials, cosa que es determinarà cas per cas”. Respecte de les zones que efectivament formen part de l’espai “Natura 2000”, en disposar d’un major nivell de protecció, únicament es permet el seu incompliment per causes de força major, causes relacionades amb el canvi climàtic i per un pla o projecte d’interès públic, sempre i quan s’hagi autoritzat de conformitat amb la Directiva relativa a la conservació dels hàbitats naturals i de la fauna i flora silvestres.
Per altra banda, el Reglament reconeix que la disminució d’insectes pol·linitzadors silvestres ha estat un problema al llarg de les últimes dècades a Europa. Per aquesta raó, s’aborda aquesta qüestió per tal d’introduir requisits específics de cara a revertir la tendència negativa existent per l’any 2030, promovent mesures posteriorment amb l’objectiu de mantenir la tendència a l’alça fins a arribar a nivells satisfactoris.
b. Restauració d’ecosistemes agrícoles, forestals i urbans
El Reglament també estableix requisits específics per a diferents tipus d’ecosistemes, com les terres agrícoles, els boscos i els ecosistemes urbans. Respecte d’aquests últims, és indispensable garantir que no es produeixi una pèrdua neta d’espais verds urbans ni de coberta arbòria urbana fins l’any 2030 per, de cara a l’any 2050, augmentar en un 5% els espais verds urbans i garantir, almenys, una superfície de coberta arbòria urbana del 10% en totes les ciutats. Tot això, conjuntament amb l’obligació de garantir un augment net de l’espai verd urbà integrat en infraestructures i edificis existents i nous, realitzant, als seus efectes, reformes i rehabilitacions en totes les zones.
Pel què fa a les terres agrícoles, essencials pel funcionament de l’economia nacional i europea, la seva productivitat depèn de l’existència d’uns ecosistemes sans. Així doncs, per tal de millorar la seva biodiversitat, s’hauran d’adoptar mesures dirigides a aconseguir nivells satisfactoris de cara a l’any 2030 en dos dels tres indicadors següents: la població de papallones, la reserva de carboni orgànic en sòls minerals de terres de cultiu i la proporció de terres agrícoles amb característiques paisatgístiques d’alta diversitat.
Addicionalment, es pretén fomentar l’augment de les poblacions d’aus forestals i la implementació de mesures destinades a restaurar el 30% de les torberes drenades d’aquí a 2030 i el 50% d’aquí a 2050. Aquests percentatges no són estàtics, i per tant podran variar pel cas en que l’Estat membre en qüestió disposi de molta superfície de torberes, o en el cas de països amb un major grau d’afectació, que podran disminuir els percentatges, sempre amb la deguda justificació.
Com s’ha comentat, en tractar-se les terres agrícoles d’elements extraordinàriament rellevants per a l’economia, amb fortes implicacions alimentàries i en ser una de les fonts primàries de producció, en cas d’esdeveniments imprevisibles i excepcionals que tinguin conseqüències greus per a la seguretat alimentària, s’introdueix una mesura de fre reglamentari, consistent en la possibilitat de suspendre l’aplicació de les disposicions del Reglament relatives a aquesta matèria durant, com a màxim, un any.
Per últim, i en relació amb els ecosistemes forestals, les mesures consisteixen, essencialment, en l’assoliment de cara a l’any 2030 d’una millora en una sèrie d’indicadors per a millorar la biodiversitat dels ecosistemes forestals, que inclouen, entre d’altres, mesurar la quantitat de fusta morta i el nombre d’espècies d’aus. Aquestes mesures inclouen l’obligació de tots els Estats membres de plantar fins a tres mil milions d’arbres addicionals per a l’any 2030.
c. Restauració de la connectivitat natural dels rius i de les funcions naturals de les planes al·luvials corresponents
Amb l’objectiu de restaurar fins a 25.000 km de rius de flux lliure per a finals de l’any 2030, es planteja l’eliminació de barreres artificials a la connectivitat de les aigües superficials precisament per a millorar la connectivitat hídrica. En aquest sentit, es prioritzarà l’eliminació de “barreres obsoletes que hagin deixat de ser necessàries per a la generació d’energies renovables, la navegació interior, el subministrament d’aigua o altres usos”.
3. PLANS NACIONALS DE RECUPERACIÓ
A banda de les obligacions específiques que el Reglament imposa als Estats membres, i que han estat referides, aquest imposa l’obligació d’elaborar Plans Nacionals de Recuperació, que són els encarregats de definir directament i amb precisió les mesures de restauració necessàries, que varien en funció de les circumstàncies inherents a cada Estat membre, i que serviran al compliment dels objectius vinculants que determina el Reglament.
Aquests han d’abastar el període comprès entre la seva aprovació i l’any 2050, quan s’haurien de reflectir els objectius fixats i la seva efectiva materialització. Aquestes mesures concretes, com que depenen de la realitat ambiental de cada Estat membre, hauran d’estar basades en informació tècnica i científica recent i actualitzada, amb el major grau de precisió possible, i amb intervenció de la màxima participació pública, incloent tots els sectors que es puguin veure afectats. A més, les mesures han d’estar articulades en consonància amb la resta de legislació pertinent, tant comunitària com nacional, relativa a la protecció de la naturalesa, les energies renovables i l’agricultura. De la mateixa manera, seran d’observació els plans hidrològics de conca i les estratègies de protecció marina existents.
A la vegada, hauran de quantificar la superfície que necessita ser restaurada i cartografiar les zones per tipus d’habitat. Com s’ha indicat, la seva elaboració s’haurà de coordinar amb el Pla nacional integrat d’energia i clima i la resta de normativa que faci referència a la implantació d’energies renovables, tot respectant la designació de les zones propícies per a les energies renovables i garantint que el funcionament d’aquestes zones es mantingui inalterat, fins i tot en relació amb els procediments d’autorització aplicables en aquestes zones previst a la Directiva 2018/2001, relativa al foment de l’ús d’energia provinent de fonts renovables.
Quant al seu contingut, la Comissió elaborarà un model que podran seguir els Estats membres i que podrà contenir, a mode d’exemple, mesures com l’eliminació de plantes no autòctones, la millora de la connectivitat entre hàbitats o la reducció de l’ús de plaguicides i fertilitzants químics. Els plans nacionals de recuperació seran aprovats i avaluats per la Comissió. Els Estats membres els hauran de revisar cada 10 anys, fent especial referència a una sèrie d’indicadors específics, que hauran de ser a la vegada notificats amb caràcter anual a la Comissió per tal de poder contrastar els resultats obtinguts.
L’any 2033, la Comissió supervisarà i avaluarà l’aplicació del Reglament i la seva repercussió als sectors agrícola, pesquer i forestal, així com els seus efectes socioeconòmics.
4. CONSIDERACIONS FINALS
El Reglament sobre la Restauració de la Naturalesa és un instrument normatiu d’una gran importància, especialment per l’abast de les mesures que conté. Introdueix un canvi de paradigma que busca substituir les fórmules emprades amb anterioritat, basades sobretot en la voluntarietat de cada Estat membre, per compromisos ambientals, econòmics i socials de caràcter imperatiu i vinculant.
